Одним из основных событий прошедшего 2017 года для всех участников рынка проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) стало рассмотрение дела по результатам жалобы ООО «Южноуральская дирекция автодороги» в отношении проекта создания автомобильной дороги общего пользования регионального значения Республики Башкортостан «Стерлитамак – Кага – Магнитогорск». Большинство членов экспертного сообщества рассматривало «башкирский кейс» как серьезное препятствие гармоничному развитию рынка, а также не безосновательно полагало, что под угрозой успешной реализации оказался ряд значимых и важных концессионных проектов. Несмотря на наличие обширной полемики в прессе и на деловых площадках, вызванной соответствующей правовой позицией ФАС России, в данном деле присутствуют мало освещенные аспекты рисков платежного механизма, которые и будут проанализированы далее.

По результатам рассмотрения жалобы ООО «Южноуральская дирекция автодороги» ФАС России посчитала, что концессионеру может быть возмещена только часть понесенных расходов, так как принятие на себя расходов на создание (реконструкцию), использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения в полном объеме нарушают положения части 13 статьи 3 Закона о концессионных соглашениях.

Реакция рынка на позицию ФАС была очевидной: для уменьшения рисков обжалования начались массовые изменения коммерческой структуры проектов. Для формальной компенсации концессионеру только части понесенных расходов, неучтенную часть стало необходимо включать в расчет иных платежей по соглашению. Например, учитывать косвенно при расчете акционерной части платы концедента, отвечающей за прибыльность инвесторов. С точки зрения платежного механизма такой подход означает искусственное уменьшение операционной части, направленной на компенсацию эксплуатационных затрат, и, возможно, уменьшение долговой части, отвечающей за возврат вложенных заемных инвестиций. При этом акционерная часть, часто не подразумевающая разделения на компоненты, автоматически увеличивается. В результате инвестор получает достаточно средств для обеспечения коммерческого интереса и возврата вложенных средств, и при расчете платы концедента учитывается только часть понесенных расходов, которые формируют соответствующую компоненту.

Конечно, данная конструкция не является единственной для возможного формального учета мнения ФАС. Например, аналогичный проекту в Башкирии платежный механизм предусмотрен и в проекте «Обход города Хабаровска», комплексное сопровождение концедента по которому осуществляло Агентство ПМА. Оценивая риски возможного обжалования финансовой структуры проекта, рассматривался вариант корректировки платежного механизма таким образом, чтобы одновременно обеспечивалась требуемая ФАС компенсация только части расходов, и сохранялась коммерческая привлекательность проекта для частного инвестора. Одним из предложенных решений было сокращение совокупных выплат платы концедента на величину затрат по содержанию системы взимания платы (формальная компенсация понесенных расходов не в полном размере). При этом, одновременно предоставляя концессионеру право сохранить в собственном распоряжении часть собранной в пользу концедента выручки (как раз в размере затрат на содержание системы взимания платы).

Необходимость проведения таких искусственных корректировок вызвана объективной потребностью сохранить баланс интересов сторон в проекте. Если посмотреть на список инвесторов, являющихся концессионерами или частными партнерами в проектах ГЧП, среди них вряд ли найдется хоть одна организация, целью деятельности которой не являлось бы извлечение коммерческой прибыли. Частичная компенсация понесенных расходов является не приемлемой в том числе и для финансирующих организаций, которые зачастую являются главными бенефициарами поступающих от концедента средств.

Предлагаемые для сохранения заинтересованности инвесторов и кредиторов игроками рынка ГЧП решения помимо сохранения риска «разоблачения» ФАС оптимизационных механизмов компенсации несут в себе еще один вид рисков: риски налогообложения. Так, традиционный подход к налоговому учету платы концедента предполагает начисление НДС только на операционную часть, в то время как инвестиционная часть может быть освобождена от обложения налогом ввиду иной экономической природы: инвестирование концессионером денежных средств в объект концессионного соглашения, принадлежащий на праве собственности концеденту, с последующим возмещением концедентом указанных расходов, носит заемный характер. Занижение операционной части для учета позиции ФАС приводит к тому, что в проекте уменьшается поток исходящего НДС, что потенциально снижает совокупные поступления НДС в федеральный бюджет (см. рисунок ниже). С одной стороны, такое структурирование снижает нагрузку на концедента, так как уменьшается объем расходований бюджета на размер недоначисленного НДС. Однако с другой стороны не исключено, что искусственное перераспределение средств из облагаемой в необлагаемую часть платы концедента может вызвать изменение подхода налоговых органов в части обложения НДС платежей по соглашению: позиция налоговиков может быть изменена на более жесткую – начисление НДС на плату концедента в полном объеме, что в конечном итоге скажется на экономике всех концессионных проектов, структурированных с применением платежного механизма с платой концедента.

Таким образом альтернативное мнение в отношении положений закона о концессионных соглашений, сформированное ФАС, привело к попыткам решения спорных вопросов путем изменения экономических подходов к структурированию проектов, последствиями которых могут стать:

• неоптимальность и несбалансированность денежных потоков по концессионным проектам;
• увеличение налогового бремени;
• отсутствие баланса интересов сторон и нарушение работы механизмов стимулирования и штрафов.

Решением указанных задач должны стать ожидаемые правки в закон о концессионных соглашениях, подготавливаемые Министерством финансов Российской Федерации. Они закрепят подходы к экономической структуре платежей по проектам и снимут риски неоднозначных трактовок законодательства. До принятия соответствующих правок, несмотря на успешное решение по «Башкирскому кейсу», риск аналогичных проекту СКМ обжалований сохраняется.

При этом подобные оказии и множественность мнений при отсутствии единого регламентированного подхода в законодательстве существенно «взбодрили» рынок и позволили продемонстрировать целесообразность изменений, которые, между прочим, востребованы уже достаточно давно. Институт государственно-частного партнерства, являясь относительно молодым механизмом, в настоящий момент проходит путь становления и балансировки. Подобно живому организму, находящему способ противодействия новому вирусу, сфера ГЧП находит и формирует оптимальные решения, результатом которых должно стать распространение практики ГЧП в стране и развитие отечественной инфраструктуры опережающими темпами.